La Consolidación del Derecho Administrativo Sancionador en Brasil

En esta entrevista exclusiva para The Legal 500, analizo la evolución del Derecho Administrativo Sancionador en Brasil, el impacto de la reforma de la Ley de Improbidad, el papel del STF y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los desafíos del combate a la corrupción en la era de la inteligencia artificial.

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La evolución del Derecho Administrativo Sancionador en Brasil: de la teoría a la jurisprudencia

Fábio Alberici de Mello, periodista: Dr. Medina Osório, usted fue un pionero en la introducción del Derecho Administrativo Sancionador en Brasil. ¿Cómo evalúa la evolución de esta área desde la publicación de su primer artículo en 1999, pasando por el lanzamiento de su obra en 2000 y la introducción de la disciplina en la UFRGS en 2004?

Fábio Medina Osório: Cuando publiqué mi primer artículo sobre el tema en 1999 y, al año siguiente, lancé Direito Administrativo Sancionador , Brasil aún no reconocía la existencia de un régimen sancionador propio dentro del Derecho Administrativo. Las sanciones administrativas se aplicaban de forma dispersa, sin un conjunto claro de principios que garantizara la seguridad jurídica y el respeto a las garantías fundamentales.

La introducción de esa disciplina en los cursos de maestría y doctorado de la UFRGS en 2004 fue un hito, pues trajo al debate académico la necesidad de aplicar los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, garantizando el debido proceso legal, la presunción de inocencia, la legalidad estricta y la proporcionalidad.

Con el tiempo, esa doctrina influyó directamente en la jurisprudencia del STJ y del STF, que pasaron a reconocer que la improbidad administrativa y las infracciones corporativas deben seguir un régimen sancionador basado en las garantías constitucionales. Ese movimiento culminó en la Ley 14.230/2021, que reformó la Ley de Improbidad Administrativa y adoptó expresamente ese régimen, consolidando una interpretación que yo ya defendía desde 1999.

Además, esa evolución en Brasil siguió una tendencia internacional, especialmente en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos (CEDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que pasaron a influir directamente en las decisiones de los tribunales superiores brasileños.

El STF y la retroactividad de la nueva Ley de Improbidad

Fábio Alberici de Mello, periodista: La reforma de la Ley de Improbidad Administrativa incorporó el régimen del Derecho Administrativo Sancionador, pero aún hay controversia sobre su aplicación retroactiva. ¿Cómo evalúa usted la posición del STF sobre esta cuestión?

Fábio Medina Osório: El STF tiene un papel decisivo en la consolidación de la reforma, pero adoptó una interpretación restrictiva en algunos aspectos fundamentales. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ya estableció que las normas sancionatorias más benignas deben ser siempre retroactivas, pues la retroactividad de las leyes más favorables es un derecho fundamental reconocido internacionalmente.

Sin embargo, al juzgar la repercusión general sobre la prescripción de la improbidad (Tema 1.199), el STF entendió que la prescripción no es una cuestión de derecho sustancial, negando su retroactividad. Esa posición contradice la jurisprudencia tanto de la Corte Interamericana como de la Corte Europea de Derechos Humanos, que tratan la prescripción como un derecho esencial del acusado.

Otro punto de preocupación fue la restricción de la retroactividad para casos ya finalizados. El STF decidió que, si la sanción ya fue aplicada y el caso concluido, la nueva ley más benéfica no puede ser retroactiva. Esa interpretación necesita ser revisada para que Brasil se alinee plenamente con las garantías consagradas en el sistema interamericano.

La lucha contra la corrupción y el papel de la inteligencia artificial

Fábio Alberici de Mello, periodista: Algunos afirman que la reforma de la Ley de Improbidad habría debilitado el combate a la corrupción. ¿Usted está de acuerdo con esa visión?

Fábio Medina Osório: No. El combate a la corrupción no puede depender exclusivamente de un modelo represivo. Exige un enfoque más sofisticado, basado en la integración entre los órganos de control, en el uso de la inteligencia artificial y en la ampliación de la capacidad investigativa del Estado.

Tecnologías como el aprendizaje automático y el análisis predictivo de datos son herramientas esenciales para detectar patrones de corrupción antes de que se causen daños. Además, es fundamental fortalecer la cooperación entre los órganos de fiscalización y mejorar el intercambio de información para hacer el sistema más eficiente.

La reforma de la Ley de Improbidad Administrativa trajo mayor seguridad jurídica al proceso sancionador, sin comprometer el combate a la corrupción. El desafío ahora es mejorar los mecanismos de investigación y modernizar los métodos de prevención y represión de actividades ilícitas.

El futuro del Derecho Administrativo Sancionador en Brasil

Fábio Alberici de Mello, periodista: Por último, ¿cuáles son los próximos desafíos para el Derecho Administrativo Sancionador en Brasil?

Fábio Medina Osório: El principal desafío es consolidar definitivamente el régimen sancionador dentro del Derecho Administrativo, garantizando que no sufra retrocesos en el STF y que se alinee cada vez más con la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de la Corte Europea de Derechos Humanos.

Además, es esencial avanzar en la reglamentación de la Ley Anticorrupción (Ley 12.846/2013), evitando inseguridad jurídica e interpretaciones divergentes entre los entes federativos.

Brasil está en el camino correcto, pero necesita fortalecer esas garantías para que el Derecho Administrativo Sancionador continúe evolucionando de manera justa, segura y eficiente.

La inconstitucionalidad de la improbidad culposa y los límites de la configuración legislativa

Fábio Alberici de Mello, periodista: Dr. Medina Osório, el Supremo Tribunal Federal, en una decisión reciente, declaró la inconstitucionalidad de la improbidad culposa, reafirmando la exigencia de dolo para caracterizar un acto ímprobo. La decisión generó intensos debates, especialmente sobre el alcance de la reforma promovida por la Ley 14.230/2021 y la posibilidad de que el legislador, en el futuro, retome la previsión de sanciones para conductas culposas. ¿Cómo evalúa usted esa decisión del Supremo Tribunal Federal?

Fábio Medina Osório: La reforma de la Ley de Improbidad Administrativa fue plenamente constitucional y está dentro de la libertad de configuración legislativa que el principio democrático confiere al legislador. Lo que hizo la Ley 14.230/2021 fue delimitar el concepto de improbidad administrativa, retirando la modalidad culposa para garantizar mayor seguridad jurídica y alinear el régimen sancionador de la improbidad con los principios fundamentales del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador.

Sin embargo, es importante entender que el retiro de la improbidad culposa de la legislación no significa que el legislador esté impedido de reintroducirla en el futuro. El propio principio democrático que permitió la revocación de los tipos culposos también permite al legislador, si lo considera necesario, reconsagrar la improbidad culposa dentro de los límites de la libertad de conformación legislativa.

No hay prohibición constitucional que impida la existencia de tipos culposos en el sistema sancionador. El Código Penal, por ejemplo, prevé tipos como el peculado culposo, y nadie nunca afirmó que esa clasificación sería inconstitucional. De la misma manera, si el legislador entiende que hay necesidad de sanciones para actos culposos que causen grave daño al erario o comprometan la moralidad administrativa, podrá reintroducir la improbidad culposa por medio de un nuevo debate legislativo.

Fábio Alberici de Mello, periodista: Pero, desde el punto de vista del régimen constitucional de la improbidad, ¿habría alguna limitación material para esa reintroducción de los tipos de improbidad culposa? El STF, al retirar la improbidad culposa, ¿no estaría estableciendo un límite interpretativo para el legislador?

Fábio Medina Osório: No veo esta decisión del STF como un obstáculo absoluto a la creación legislativa de la improbidad administrativa. Lo que hizo la Corte fue interpretar la Ley 14.230/2021 dentro del contexto del régimen sancionador actual, reforzando que la exigencia de dolo, en este momento, deriva de la voluntad del legislador y del principio de la legalidad estricta. Eso, sin embargo, no significa que una futura ley que prevea la improbidad culposa sería automáticamente inconstitucional.

El punto crucial aquí es entender que la infracción administrativa tiene una naturaleza sancionatoria, pero no es idéntica al Derecho Penal. El legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad para definir las infracciones administrativas y los respectivos regímenes de responsabilidad. La Constitución exige que las infracciones administrativas sean combatidas, pero no impone un modelo único para su clasificación.

Por lo tanto, si mañana el legislador decide que ciertos comportamientos culposos representan un riesgo inaceptable para la probidad administrativa y merecen sanción, puede crear nuevos tipos legales, siempre que se respeten los principios constitucionales. Lo que no se puede permitir es que esa decisión del STF sea interpretada como una barrera infranqueable, so pena de dificultar la evolución normativa del Derecho Administrativo Sancionador.

Fábio Alberici de Mello, periodista: Esto nos lleva a un debate más amplio sobre los límites de la libertad de formación legislativa. La infracción administrativa ha sido un tema de fuerte judicialización, especialmente en el Supremo Tribunal Federal, que es frecuentemente llamado a interpretar la compatibilidad de las normas sancionadoras con la Constitución. ¿Cree usted que existe riesgo de hiperjudicialización, en el sentido de que el Poder Judicial pueda terminar restringiendo excesivamente el campo de actuación del legislador en esta materia?

Fábio Medina Osório: Sin duda. Ese es uno de los mayores desafíos para el Derecho Administrativo Sancionador en Brasil. El STF tiene un papel fundamental en la garantía del orden constitucional, pero el control de constitucionalidad no puede convertirse en una limitación indebida de la capacidad legislativa. La libertad para moldear la legislación es un pilar del Estado Democrático de Derecho, y su restricción excesiva puede llevar al debilitamiento de la función legislativa, generando inestabilidad jurídica e inseguridad institucional.

El riesgo de hiperjudicialización ocurre cuando el Poder Judicial comienza a revisar elecciones legislativas legítimas, sin que haya una clara violación de la Constitución. En el caso de la infracción administrativa, debe tenerse cautela para no transformar al STF en un órgano que, al final de cuentas, defina el contenido de las leyes sancionadoras, cuando esa es una prerrogativa del Congreso Nacional.

Si hay un debate democrático que lleve a la reintroducción de infracciones culposas, y si esa reintroducción se hace dentro de los parámetros constitucionales, no hay razón para que el Poder Judicial invalide esa opción. El riesgo es que, ante una nueva ley que prevea tipos culposos, haya nuevamente una ola de judicialización, con argumentos de que la decisión del STF de hoy habría establecido un entendimiento definitivo sobre la necesidad de dolo. Eso sería un error, pues la decisión actual se limita a interpretar la legislación vigente, y no a establecer un principio constitucional absoluto.

Fábio Alberici de Mello, periodista: Ante este escenario, ¿qué recomendaciones haría usted para que los legisladores actúen de forma más segura, evitando nuevos cuestionamientos en el STF?

Fábio Medina Osório: El legislador debe actuar con sólida fundamentación técnica y jurídica. Si hubiera un movimiento para reintroducir la infracción negligente, será esencial que el debate legislativo esté bien estructurado, basado en estudios técnicos y parámetros ya consolidados en el Derecho Comparado. El razonamiento debe demostrar que la previsión de los tipos culposos atiende a un interés público legítimo y respeta las garantías del Derecho Administrativo Sancionador.

Además, es importante que el Congreso establezca criterios objetivos para caracterizar la negligencia grave, evitando que la norma sea interpretada de forma amplia e imprecisa. Cuanto más claramente definida sea la regla, menor será el riesgo de que el Supremo Tribunal Federal la considere inconstitucional por violar el principio de seguridad jurídica.

Otro punto crucial es el diálogo entre los poderes. El legislador debe estar atento a las discusiones en el STF y en la comunidad jurídica para crear normas que sean jurídicamente sólidas y puedan resistir eventuales cuestionamientos. Esto implica un debate calificado con juristas, académicos y profesionales del derecho, garantizando que la legislación se formule de modo de evitar conflictos interpretativos innecesarios.

Fábio Alberici de Mello, periodista: ¿Cree usted que ese diálogo entre los poderes se está dando de forma satisfactoria en Brasil, o existe una desconexión entre lo que propone el legislador y lo que decide el Poder Judicial?

El derecho al error legalmente tolerable y el impacto de la reforma de la Ley n.º 14.230/2021

Fábio Alberici de Mello, periodista: Dr. Medina Osório, desde su primer trabajo sobre infracción administrativa, publicado en 1997, usted defiende que la infracción es una ilegalidad calificada y que los administradores públicos deben tener un margen de error legalmente tolerable. Usted siempre comparó esta tesis con el funcionamiento del propio sistema de justicia, destacando que los jueces pueden errar y tener sus sentencias anuladas, los miembros del Ministerio Público pueden formular peticiones o denuncias ineptas y, de la misma forma, los administradores públicos no deben ser castigados por errores comunes. La Ley n.º 14.230/2021 adoptó esa tesis al eliminar la infracción negligente y exigir dolo específico para la responsabilidad. No obstante, el error grosero, que antes era un criterio diferenciador, fue abolido. ¿Cómo evalúa usted este cambio y los impactos de la exigencia de dolo específico para la configuración de la infracción?

Fábio Medina Osório: La reforma de la Ley de Infracciones Administrativas representó un avance significativo al reconocer que no todas las ilegalidades pueden ser tratadas como infracciones administrativas. Desde el inicio de los debates doctrinarios sobre el tema, siempre defendí que la infracción administrativa no podía confundirse con un simple error en la gestión pública. Un agente público, en el ejercicio de sus funciones, debe tener un espacio para actuar que permita la toma de decisiones complejas sin el temor constante de una responsabilidad automática.

La Ley n.º 14.230/2021 adoptó esa visión al eliminar la forma negligente de infracción y establecer el dolo específico como requisito esencial para la responsabilidad. Ese cambio es fundamental porque impide que los servidores públicos sean sancionados por decisiones técnicas o administrativas que, aunque posiblemente equivocadas, fueron tomadas sin mala fe.

Antes de la reforma, la existencia de error grosero se usaba como un criterio intermedio para caracterizar la infracción. Con la nueva ley, el error grosero dejó de ser una base independiente para la responsabilidad, lo que refuerza la necesidad de comprobar el dolo específico. Esto significa que la mera violación de reglas o la práctica de un acto administrativo equivocado ya no son suficientes para caracterizar una infracción.

Fábio Alberici de Mello, periodista: Ese cambio también impacta directamente la forma en que se estructuran las acciones de infracción, especialmente en lo que respecta a la petición inicial y a la necesidad de describir el dolo específico. ¿Cómo afecta esa exigencia la dinámica de las acciones?

Fábio Medina Osório: La exigencia de dolo específico tiene implicaciones profundas en la forma en que deben conducirse las acciones por infracción. Antes de la reforma, era común que las acciones se interpusieran con una formulación genérica, simplemente alegando que determinado agente público actuó con la intención de violar normas. Ahora, eso ya no es suficiente.

La demanda inicial de una acción por infracción debe describir, en detalle, la intención específica del agente público. El dolo genérico, es decir, la mera intención de cometer un acto contrario a la ley, ya no es suficiente. Es necesario demostrar el propósito ilícito pretendido por el agente, cuál era su real intención al practicar el acto.

Si una acción se interpone sin esa descripción precisa del dolo específico, el juez debe ordenar la enmienda de la demanda inicial. Si la demanda no es enmendada, debe ser rechazada. Eso representa un cambio estratégico en la narrativa de la conducta ilícita, pues exige que el autor presente una descripción detallada de la intención del agente desde el inicio de la acción.

Además, esa exigencia también se aplica a las acciones de resarcimiento al erario. Ya no es posible presentar acciones de esa naturaleza sin demostrar el dolo específico. Esto significa que el simple hecho de que un gestor público cause daño al erario no es suficiente para que sea responsabilizado por infracción. Es necesario probar que actuó deliberadamente para perjudicar las arcas públicas.

Fábio Alberici de Mello, periodista: Esa distinción entre dolo genérico y dolo específico revive un debate que hace tiempo permea el Derecho Penal y ahora asume un papel central en el Derecho Administrativo Sancionador. En términos prácticos, ¿cómo ve usted esa distinción influyendo en la conducción de los procesos de infracción?

Fábio Medina Osório: La distinción entre dolo genérico y dolo específico siempre fue un tema fundamental en el Derecho Penal, y ahora se convirtió en un elemento central en el Derecho Administrativo Sancionador. En el contexto de la infracción administrativa, esa distinción es crucial porque afecta directamente la clasificación de los actos ilícitos y la forma en que debe formularse la acusación.

El dolo genérico, que se limitaba a la mera intención de incumplir normas, ya no puede usarse como base de una acción por infracción. Ahora, la acusación debe demostrar que el agente público tenía un propósito específico al realizar el acto, lo que exige un nivel mucho mayor de detalle en la descripción de los hechos. Eso hace la acusación más técnica e impide que las acciones se basen en inferencias subjetivas sobre la intención del gestor.

Este cambio proporciona mayor seguridad jurídica a los servidores públicos y evita la trivialización de la infracción administrativa. Durante mucho tiempo, hubo una tendencia a la criminalización excesiva de la gestión pública, en la cual cualquier decisión equivocada estaba sujeta a responsabilidad. Con la exigencia de dolo específico, la responsabilidad ahora depende de un análisis más riguroso de las intenciones del agente y de las circunstancias específicas del caso.

Fábio Alberici de Mello, periodista: ¿Y cómo ve usted la aplicación práctica de ese cambio por los tribunales? ¿El Ministerio Público y el Poder Judicial están preparados para esta nueva exigencia?

Fábio Medina Osório: La aplicación de ese cambio por los tribunales aún está en la fase de adaptación, y creo que será necesario un período de transición para que todos los actores involucrados – Ministerio Público, Poder Judicial y abogados – ajusten sus prácticas procesales a esa nueva realidad.

El Ministerio Público, por ejemplo, tendrá que reformular su enfoque al interponer acciones, pues no podrá basar más las acusaciones en inferencias genéricas sobre la conducta de los servidores públicos. Será necesario un trabajo investigativo más detallado y una producción de pruebas más robusta para demostrar la existencia del dolo específico.

Los jueces también necesitarán adoptar un criterio más riguroso al analizar las demandas iniciales, exigiendo que el dolo específico esté debidamente descrito antes de aceptar la acción. Si esa exigencia no se cumple, la acción no debe siquiera ser admitida. Esto refleja la propia lógica sancionadora, que exige mayor precisión y previsibilidad para que el derecho de defensa sea plenamente asegurado.

Además, la jurisprudencia de los tribunales superiores debe consolidar parámetros más objetivos para la caracterización del dolo específico, garantizando que la nueva exigencia no sea interpretada de forma restrictiva o expansiva, en desacuerdo con la intención del legislador. Esta será una fase crucial para la consolidación de la reforma y para el perfeccionamiento del régimen de infracciones administrativas en Brasil.