Medina Osório, exclusivo para Jota: “Ética pública e integridad: el Decreto 12.304/24 y el Plan de la CGU 2025-27”

¿Cuál es la relación entre el reciente decreto 12.304/2024 y el plan de acción de la Contraloría General de la Unión para el período 2025/2027? Vea las reflexiones de Fábio Medina Osório, titular de Medina Osório Advogados, publicadas hoy (3 de enero) en el portal jurídico Jota.

Ética pública e integridad: el Decreto 12.304/24 y el Plan de la CGU 2025-27

Normativas reafirman el papel del compliance como herramienta esencial para la ética pública y empresarial en Brasil

Fábio Medina Osório

El fortalecimiento de la integridad empresarial y de la ética pública es uno de los grandes desafíos del Brasil contemporáneo. En ese sentido, el Decreto 12.304/2024, que reglamenta los programas de integridad en el ámbito de la Administración Pública federal, y el Plan de Integridad y Combate a la Corrupción 2025/2027, elaborado por la Contraloría General de la Unión (CGU), representan un avance significativo en la construcción de un sistema regulatorio que privilegia prácticas éticas, transparentes y responsables.

El Decreto 12.304/2024 sustituye al Decreto 11.529 del 16 de mayo de 2023 y reglamenta la Ley 12.846, del 1º de agosto de 2013, conocida como Ley Anticorrupción empresarial o Ley de la Probidad Empresarial, en el ámbito de la Unión, para la implementación de programas de integridad o el llamado Compliance Efectivo.

Además, el nuevo decreto establece parámetros que alcanzan a todas las empresas brasileñas o, más concretamente, a las empresas que potencialmente tienen vínculos con el Estado brasileño, directa o indirectamente, y se someten al imperio de la Ley 12.846/13.

Por otro lado, es imperioso comprender que tanto la Ley Anticorrupción empresarial como el Decreto 12.304/2024 están bajo el régimen jurídico del Derecho Administrativo Sancionador en lo que respecta a la reglamentación de sus infracciones y sanciones, conforme sostengo desde hace largo tiempo [1]. Sin embargo, el régimen jurídico del derecho Administrativo Sancionador no impide la absorción de los ilícitos del Derecho ambiental e incluso de otras ramas jurídicas.

De este modo, el compliance deja de ser un mero instrumento formal y pasa a ser un pilar estratégico en la relación entre empresas y el Estado. Un programa robusto de compliance puede atenuar sanciones administrativas e, incluso, permitir la exclusión de responsabilidad administrativa, siempre que se compruebe la ausencia de dolo o culpa y se demuestre la eficacia de las prácticas de prevención, hasta el punto extremo de excluir la culpabilidad por la eventual defectuosa organización empresarial[2].

En ese sentido, un compliance efectivo permite acceso a contratos públicos y financiamientos, convirtiéndose en un criterio para la participación en procesos licitatorios y en un parámetro competitivo legítimo en el mercado. Este artículo analiza los avances traídos por el nuevo decreto y el Plan de Integridad 2025/2027, destacando cómo el compliance transforma la relación entre empresas, sociedad y Estado, al mismo tiempo que previene prácticas ilícitas y promueve sostenibilidad[3].

El Decreto 12.304/2024 refleja la evolución del marco normativo brasileño hacia una gobernanza más transparente, responsable y sostenible. En el contexto del Derecho Administrativo Sancionador, el decreto no solo complementa las disposiciones de la Ley Anticorrupción Empresarial, sino que también introduce nuevas dimensiones al concepto de integridad, como el compliance ambiental y la ética empresarial ampliada.

Ese avance normativo es esencial para lidiar con los desafíos contemporáneos, como la creciente demanda de sostenibilidad y la necesidad de mayor transparencia en las relaciones entre lo público y lo privado. Así, el nuevo Decreto se consolida como una herramienta indispensable para promover la integridad en Brasil.

La relevancia del compliance en el contexto brasileño

El Decreto 12.304/2024 refuerza la idea de que el compliance no solo mitiga riesgos, sino que también puede, en situaciones específicas, excluir la responsabilidad administrativa de una empresa.

Esa posibilidad está prevista en la Ley Anticorrupción Empresarial, que permite la atenuación o exclusión de penalidades cuando la empresa comprueba que poseía un programa de integridad eficaz y adoptó medidas para prevenir o remediar infracciones y en el Decreto 8.420/2015, reglamentario de la Ley Anticorrupción, que define criterios para evaluar la eficacia de los programas de compliance.

Sin embargo, la exclusión de responsabilidad no ocurre automáticamente. Es necesario demostrar la exclusión de la culpabilidad de la empresa[4], que las prácticas de compliance estaban implementadas antes de la infracción y que las medidas adoptadas fueron capaces de mitigar o evitar el impacto de la conducta ilícita.

Además, la Guía de Programas de Compliance del Cade[5] también reconoce el papel del compliance en la reducción de penalidades en casos de infracciones concurrenciales, como cárteles.

El Decreto 12.304/2024 introduce el compliance como requisito para las empresas que deseen participar en licitaciones públicas, celebrar contratos con el sector público y tener acceso a financiamientos o beneficios fiscales.

En ese contexto, la comprobación de un programa de integridad eficaz se vuelve un criterio calificatorio para las empresas, promoviendo mayor competencia y transparencia en el ambiente regulatorio.

Introducción del compliance ambiental[6]

El Decreto 12.304/2024 introdujo nuevos parámetros para la trazabilidad y la comprobación de la eficacia del compliance efectivo, además de conceptualizar el denominado compliance ambiental[7]. En este contexto, la demostración del compliance efectivo se volvió obligatoria y necesaria.

El concepto de compliance efectivo siempre estuvo conectado a la idea opuesta de “compliance de fachada” y su esencia está íntimamente ligada a la perspectiva de eficacia documental, probatoria, preventiva y represiva de ilícitos. La introducción del compliance ambiental, en este escenario, revela la incidencia de la Ley 12.846/2013 en el ámbito de la gestión ambiental[8].

La inclusión del compliance ambiental en el Decreto 12.304/2024 representa una de las innovaciones más relevantes de la nueva reglamentación, al ampliar el alcance tradicional de los programas de integridad e incorporar preocupaciones ambientales como parte esencial del gobierno corporativo.

En este contexto, el compliance ambiental se refiere al conjunto de prácticas adoptadas por una organización para garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos ambientales. Abarca tanto medidas preventivas como correctivas, destinadas a mitigar impactos ambientales y promover la sostenibilidad.

Sumado a eso, el decreto exige que las empresas implementen planes de gestión ambiental integrales, que cuentan con el monitoreo de conductas que atenten contra los derechos fundamentales ligados al medio ambiente.

Además, el decreto también refuerza la idea de que las empresas deben ser responsabilizadas por sus impactos ambientales. En ese sentido, el compliance ambiental va más allá de un mero requisito legal, transformándose en un compromiso ético con la sociedad y el medio ambiente.

En esa senda, el decreto busca integrar al sistema empresarial brasileño la sostenibilidad ambiental, al incentivar la adopción de prácticas más ecológicamente correctas.

Este enfoque promueve un modelo de negocios alineado con las metas globales de desarrollo sostenible, con las normas constitucionales de protección del medio ambiente y con las demandas crecientes de los consumidores por responsabilidad socioambiental. Sin embargo, el desenlace de esta iniciativa dependerá de una fiscalización firme y eficaz y del compromiso de las organizaciones.

Además, el compliance ambiental permite a las empresas reducir el riesgo de sanciones administrativas ambientales, demostrar responsabilidad socioambiental a los consumidores e inversores y alinearse con los estándares internacionales de sostenibilidad.

Las empresas que adoptan el compliance ambiental ganan ventajas en la relación con el sector público, como facilidad de acceso a contratos y concesiones públicas, reducción de costos de fiscalización ambiental y mayor credibilidad en procesos regulatorios. Por otro lado, la ausencia de compliance ambiental puede inviabilizar el acceso a esos beneficios, además de aumentar la exposición a multas y otras penalidades.

Eficacia de los programas de compliance: un nuevo paradigma

El Decreto 12.304/2024 establece la obligatoriedad de comprobar la eficacia de los programas de compliance, yendo más allá de la simple formalidad. Para atender ese requisito, las empresas deben adoptar prácticas robustas de monitoreo y control, contando con capacitaciones regulares para colaboradores y gestores, creación de canales de denuncia confiables y protegidos y realización de auditorías periódicas para evaluar las prácticas de integridad.

La utilización de tecnologías como la inteligencia artificial y el big data es una tendencia en el monitoreo de la eficacia de los programas de compliance. Esas herramientas permiten identificar irregularidades en tiempo real, garantizar mayor transparencia en los procesos, así como mitigar riesgos de forma más ágil y precisa.

Se observa que, en el ámbito de la eficacia, se vuelve fundamental comprobar la consolidación del compliance officer[9] independiente en materia ambiental y anticorrupción, conforme ya sostenemos desde hace largo tiempo[10]. El compliance officer actúa como eslabón entre la organización y los órganos reguladores, siendo responsable de garantizar la conformidad de las prácticas corporativas.

Además, desempeña un papel estratégico en la implementación y el monitoreo de los programas de integridad, debiendo contar con autonomía técnica, capacidad decisoria, conocimiento jurídico y normativo, además de conexión directa con la alta dirección de la empresa.

De hecho, aunque se sabe que no hay exigencia de que el compliance officer tenga título en derecho, resulta notorio que uno de sus principales desafíos es el enfrentamiento del universo normativo, de modo que, sin el dominio de las leyes, del derecho y de los actos administrativos, un compliance officer difícilmente logrará ejercer sus funciones.

Así, el compliance officer necesita, preferentemente, ostentar formación en el área jurídica para dominar mejor los conocimientos inherentes a sus competencias primarias. Además, debe poseer algún grado mínimo de autonomía técnica en la organización donde trabaja, aunque subordinado a la alta administración y sujeto al principio de responsabilidad.

Obviamente, no puede actuar en detrimento de los legítimos intereses de la empresa. Sin embargo, debe ocupar un espacio público no estatal de defensa del interés público y, en ese espectro, cooperar con la alta dirección de la empresa. Para ello, debe poseer un mandato que le asegure protección y un contrato con garantías[11].

Se destaca, en este paso, que, a la luz de las exigencias del Decreto 12.304/2024, resulta imprescindible que el compliance officer presente currículo y formación técnica compatibles con los desafíos impuestos tanto por la Ley 12.846/2013 como por la Ley 9.605/1998, de modo de atender las prerrogativas exigidas por su función.

Uno de los cambios más relevantes del Decreto 12.304/2024 es la obligatoriedad de comprobación efectiva de la eficacia de los programas de integridad. Esto significa que las empresas deben demostrar, de forma objetiva y documentada, que sus prácticas de compliance son efectivas y consistentes.

En este paso, el compliance anticorrupción debe ser encarado como un auténtico “compliance de probidad empresarial”, concepto que abarca las nociones de honestidad y eficiencia en el ámbito del derecho administrativo, ambiental y empresarial[12].

Entre las herramientas indicadas en el Decreto 12.304/2024, se destaca el monitoreo continuo, pero no se detalla de qué forma se efectuará ese monitoreo. En tal escenario, resulta razonable imaginar que el órgano de control elegirá una herramienta que combine algún método tecnológico de inteligencia artificial capaz de identificar irregularidades en tiempo real y de forma estandarizada en las empresas, sin perjuicio de los trabajos de auditoría.

Esa medida tendría el efecto de garantizar mayor transparencia y confiabilidad en los procesos de conformidad y de fiscalización del compliance efectivo implementado en las organizaciones, pues eventuales distorsiones en el monitoreo podrían generar distorsiones competitivas en el sector privado.

El compliance efectivo, cuando está bien implantado y monitoreado, además de evitar o mitigar sanciones, puede mejorar el desarrollo y el desempeño de las empresas. Por tales motivos, la comprobación de eficacia trae beneficios a la sociedad como un todo, aumentando la confianza de los stakeholders, incluidos inversores y consumidores, reduciendo los riesgos reputacionales, protegiendo la imagen de la empresa e incentivando la mejora continua de los servicios asociados a los programas de integridad.

En efecto, se sabe que el respaldo probatorio en la comprobación de la producción del compliance es fundamental para demostrar el concepto de compliance efectivo. En este paso, el compliance efectivo se diferencia del compliance de fachada, que es precisamente el llamado compliance de papel[13]. Por eso, surge la necesidad de una herramienta eficaz que asegure la implementación real y práctica del compliance, yendo más allá de la formalidad y evitando el compliance de fachada.

El monitoreo continuo, como se describe en el Decreto 12.304/2024, se presenta como una posible solución, permitiendo una vigilancia constante sobre los procesos y prácticas empresariales. Ese monitoreo no solo identifica fallas o desvíos en tiempo oportuno, sino que también beneficia a las empresas al facilitar la adaptación rápida a nuevas regulaciones, garantizando que los compromisos ambientales se cumplan realmente.

El compliance ambiental debe ser eficaz interna corporis para reprimir la ocurrencia de delitos e infracciones administrativas ambientales previstos en la Ley 9.605/1998, incluso en cuanto a los delitos imputables a las personas jurídicas. Obsérvese que tal especie de compliance será especialmente más relevante en las empresas cuyas actividades tengan potencial impacto en el medio ambiente y en los derechos fundamentales ligados al medio ambiente.

Impactos en el ambiente empresarial y en la ética pública

El Decreto 12.304/2024 tiene profundos impactos tanto en el ambiente empresarial como en el regulatorio. Establece un nuevo nivel de gobernanza corporativa, incentivando prácticas más éticas y responsables.

Las empresas que adoptan programas de integridad robustos y eficaces pasan a disfrutar de ventajas competitivas, como el acceso facilitado a mercados globales que valoran las prácticas de conformidad, el acceso facilitado a contratos públicos y financiamientos, y la reducción de costos por sanciones y litigios. Entre los beneficios, se destacan la reducción de los costos asociados a sanciones y litigios y el refuerzo de la imagen institucional.

En ese sentido, la Ley 14.133, del 1.º de abril de 2021 (nueva Ley de Licitaciones), aclara algunas de las ventajas y beneficios que las empresas adquieren al adherir a un programa de integridad dentro del proceso licitatorio.

En cuanto a las obras, servicios y suministros de gran envergadura, la implantación de un programa de compliance es obligatoria y debe estar prevista en el pliego. Además, la adhesión al programa de integridad se prevé como criterio de desempate en procesos licitatorios.

En el ámbito sancionador, la implantación o el perfeccionamiento del programa de compliance pueden ser utilizados como criterios para aliviar castigos más duros o para evitar sanciones.

Por último, la Ley 14.133/2021 posibilita la práctica del llamado autosaneamiento o “self-cleaning”, que consiste en la adopción o perfeccionamiento de un programa de integridad como condición de rehabilitación del licitante o contratado sancionado por participar en prácticas reprobables[14].

Ya en el ámbito regulatorio, el decreto contribuye a la consolidación de un sistema jurídico más cohesionado y eficiente, que promueve la transparencia, la sostenibilidad y la integridad en todos los sectores de la economía.

Una de las consecuencias más notables derivadas de la inclusión del compliance ambiental en el Decreto 12.304/2024 es la interfaz más profunda que se agrega entre la Ley 12.846/2013 y la Ley 9.605/98. Esto, porque el Decreto 12.304/2024 pasa a exigir de las empresas, en la reglamentación de la Ley Anticorrupción Empresarial, una prevención de ilícitos ambientales, como forma de cooperación ética con el sector público.

Se sabe que numerosas normas de la Ley 12.846/2013 son sancionadoras en blanco y permiten complementación normativa a partir del propio decreto, lo que ocurrió a través de la edición de este nuevo Decreto 12.304/2024. Ahora bien, al institucionalizar la exigencia del compliance ambiental, el Decreto pasa a exigir la observancia de normas ambientales por parte de las empresas en la prevención de ilícitos ambientales.

En ese contexto, la ilicitud ambiental traducida por la ausencia de compliance ambiental podrá caracterizar una forma de improbidad ambiental encuadrada en la Ley 12.846/2013, ante la vulneración de las normas del Decreto 12.304/2024.

En el sector público, el Decreto 12.304/2024 y el Plan de Integridad 2025/2027 promueven la transparencia en las relaciones público-privadas, la prevención de prácticas corruptas y el fortalecimiento de la confianza de la sociedad en el Estado.

Directrices del Plan de Integridad de la CGU[15]

Con el objetivo de promover la integridad y el combate a la corrupción, la CGU lanzó el Plan de Integridad y Combate a la Corrupción 2025-2027. El plan abarca 53 órganos y entidades de la Administración Pública federal, incluidos ministerios, agencias reguladoras, autarquías, entre otros. En consonancia, prevé la ejecución de 262 acciones, distribuidas de manera amplia y estratégica para alcanzar sus objetivos.

Además, el plan cuenta con una lista que reúne a todos los responsables de la implementación de las acciones propuestas. Esa lista incluye los 35 ministerios actualmente en actividad en el gobierno federal brasileño, reflejando el organigrama vigente.

La relación parece estar completa, con énfasis en la inclusión de carteras creadas o reorganizadas en 2023 y 2024, como el Ministerio de Emprendimiento, Microempresa y Empresa de Pequeño Porte (MEMEPP), el Ministerio de los Pueblos Indígenas (MPI), el Ministerio de Igualdad Racial (MIR) y el Ministerio de las Mujeres (MMulheres). Así, se verifica que todos los ministerios fueron contemplados en la lista, sin ningún indicio de omisión.

Las acciones previstas en el plan fueron clasificadas con base en criterios temáticos y organizadas por áreas de enfoque, como control de la calidad del uso de los recursos públicos, transparencia y gobierno abierto.

Las acciones fueron distribuidas entre los participantes, agrupadas en cinco ejes temáticos y alineadas con 20 objetivos estratégicos, totalizando 262 iniciativas con plazos de ejecución definidos, que varían entre 2025 y 2027. Esta estructura no solo facilita la identificación de las iniciativas y el seguimiento de su implementación, sino que también organiza las acciones dentro de los ejes temáticos, donde se distribuyen las acciones a ser tomadas por los órganos y entidades públicas.

Cabe destacar que muchas de las iniciativas tomadas implican la modernización y la utilización de inteligencias artificiales para promover y desarrollar la transparencia, la integridad, la publicidad, además de la integridad y el combate a la corrupción.

En este sentido, se destacan las siguientes acciones separadas por eje temático y responsable:

En el Eje 1, cuyo foco es el control de la calidad del uso de los recursos públicos, participan la CGU, el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), el Ministerio de Planificación y Presupuesto (MPO), entre otros.

Entre las acciones previstas para este eje, se destacan el desarrollo del sistema informatizado Malha Fina 2.0 para el análisis de cuentas en la educación, liderado por la CGU; la expansión de la plataforma TransfereGov.br a estados y municipios, conducida por el Ministerio de Gestión e Innovación (MGI); la implantación de rutinas orientadas a la identificación de fraudes en el INSS, coordinada por el Ministerio de la Previsión Social (MPS); y la identificación de personas físicas por medio de la Cédula de Identidad Nacional (CIN), iniciativa del Ministerio de Hacienda (MF).

El Eje 2, que tiene como objetivo la integridad en las relaciones Estado-sector privado, cuenta con la participación de la Agencia Nacional de Aviación Civil (Anac), la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Aneel), el Banco Central de Brasil (BC), entre otros.

Entre las acciones destacadas de este eje están la gestión más eficiente de las concesiones y autorizaciones para mitigar riesgos a la integridad, liderada por la Aneel; el perfeccionamiento de los mecanismos de prevención de conflictos de interés en la acreditación de laboratorios, conducido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (Mapa); la evaluación de riesgos de integridad en los procesos de fiscalización y control ambientales, coordinada por el Ministerio de Medio Ambiente (MMA); y la revisión del Plan de Integridad de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria (ANS).

En el Eje 3, cuyo fulcro es la transparencia y el gobierno abierto, órganos como el Ministerio de Educación (MEC), el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y el Ministerio de Gestión e Innovación (MGI) se destacan.

Las acciones destacadas incluyen el perfeccionamiento de la transparencia de los gastos relacionados con las agendas transversales del gobierno federal priorizadas en el PPA 2024-2027, liderado por la CGU; la transparencia en la ejecución financiera del Programa Dinheiro Direto na Escola, a cargo del MEC; el perfeccionamiento de la transparencia de la ejecución del presupuesto federal mediante la divulgación de informes de ejecución presupuestaria y físico-financiera de las Agendas Transversales y Multisectoriales, coordinado por el Ministerio del MPO; y el incremento de la Transparencia Activa en la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (Anvisa).

En el Eje 4, que tiene por objetivo el combate a la corrupción, están involucrados órganos como la SUSEP, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP) y la Abogacía General de la Unión (AGU).

Entre las acciones destacadas están el desarrollo de herramientas para la detección de irregularidades con uso de inteligencia artificial (CGU); la capacitación de miembros institucionales del Sistema Único de Seguridad Pública en temas de integridad y corrupción, por medio de cursos a distancia y presenciales (MJSP); el perfeccionamiento del Sistema de Registro, Recaudación y Fiscalización (MMA); y la articulación interinstitucional en el combate a cárteles en licitaciones públicas (Cade y CGU).

En el Eje 5, orientado al fortalecimiento institucional para la integridad, se destacan órganos como la AGU, la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) y la Agencia Nacional del Petróleo (ANP).

Entre las acciones destacadas de este eje están el Programa de Promoción de la Integridad por Mentoría y Asesoramiento, a cargo de la CGU; los Programas de Integridad en Entidades Reguladoras Subnacionales (ERIs) y titulares de servicios de saneamiento básico, confiados a la Agencia Nacional de Aguas y Saneamiento Básico (ANA); y la elaboración de directrices para programas de integridad de órganos y entidades federales responsables de la licencia y fiscalización de políticas ambientales, confiada a la CGU.

Conclusión

El Decreto 12.304/2024 y el Plan de Integridad y Combate a la Corrupción 2025/2027 reafirman el papel del compliance como una herramienta esencial para la ética pública y empresarial en Brasil. Al vincular la adopción de programas de integridad a la reducción de penalidades, a la exclusión de responsabilidad administrativa y al acceso a contratos públicos, esas normativas incentivan prácticas éticas en todos los sectores.

La combinación de compliance ambiental, monitoreo tecnológico y criterios objetivos de eficacia fortalece la integridad en la relación entre las empresas y el Estado, consolidando a Brasil como referencia en gobernanza ética y sostenible. Las empresas que inviertan en compliance cosecharán beneficios concretos, mientras que aquellas que descuiden estas exigencias enfrentarán un ambiente regulatorio más rígido y sancionador.